Ключові слова: внутрішній контроль, аудит, децентралізація, програмно-цільовий метод, територіальна громада, міжнародні стандарти, бюджетні установи.
В статті розглядаються основні виклики, які постали перед керівниками бюджетних установ після проведення реформи децентралізації, запровадження програмно-цільового методу в бюджетному процесі та обовʼязковості запровадження системи внутрішнього контролю; здійснений аналіз поточної ситуації з функціонуванням системи внутрішнього контролю в Маріупольській територіальній громаді та основні принципи розбудови ефективної системи внутрішнього контролю та аудиту.
Реформа децентралізації, розпочата у 2014 році, дала поштовх багатьом процесам в різних галузях діяльності держави. З метою отримання більш конкретних результатів відбулась передача владних повноважень та фінансових ресурсів від центрального рівня (державної влади) до місцевого (органи місцевого самоврядування з одночасним переходом від системи формування та витрачання бюджетних коштів традиційним постатейним методом до програмно-цільового методу.
Однією з характерних особливостей такого переходу є зсув акцентів з планування та контролю безпосередньо видів та обсягів видатків на досягнення результатів (планування та контроль). Тобто відбувається перехід з контролю зовнішнього характеру на внутрішній.
Загалом, поняття внутрішнього контролю зовсім не є новим для України. На законодавчому рівні у 2010 році Бюджетним кодексом України (п.3 ст.26) визначено, що внутрішній контроль - це комплекс заходів, які застосовуються керівником для забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності розпорядника бюджетних коштів і підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління. [1]
В розрізі окремих галузей функціонування зафіксовані основні принципи та вимоги доздійснення контрольних повноважень окремими посадовими особами. Як приклад можна навести посадових осіб таких структурних підрозділів: фінансово-бухгалтерського, з матеріально-технічного забезпечення тощо.
Проте слід зауважити, що внутрішній контроль охоплює лише незначну частину діяльності бюджетної установи. Стосовно інших сфер діяльності, то навіть за умов затвердження законодавством вимог щодо забезпечення відповідних контрольних повноважень, зазвичай працівники бюджетної установи виконують дані повноваження без фіксації результатів та складання відповідної звітності. Вбачається картина відсутності інформування керівника щодо поточної ситуації в організації та здійсненні контрольних функцій з дотриманням принципів достатності, ефективності та доцільності. Тобто при таких обставинах створюються передумови для виникнення ризиків невиконання функцій та недосягнення результатів, які заплановані.
Для України, на відміну від європейських країн, які успішно оперують поняттям внутрішнього контролю та запровадили його практичне застосування вже протягом півстоліття, станом на теперішній час характерне формування цього поняття в як законодавчому, так і в інституційному аспекті. Як наслідок, діяльність установи та, як наслідок, прийняття управлінських рішень з впровадження та здійснення внутрішнього контролю керівником перебуває під впливом розуміння ролі та сутності такого виду контролю.
Станом на теперішній час внутрішній контроль з точки зору керівника установи та співробітника сприймається як перевірка, аналітичне дослідження та інвентаризація окремих процесів або операцій з бюджетними коштами та іншими ресурсами. Таким чином вбачається картина дотримання ортодоксального погляду на внутрішній контроль як на процес виявлення відхилення від плану лише у деяких галузях функціонування.
Вказана ситуація не є винятком й для Маріупольської територіальної громади. Станом на теперішній час в структурі виконавчих органів Маріупольської громади наявні чисельніпідрозділи, відповідальні за здійснення різних видів контролю, проте саме внутрішній контроль у розумінні ст. 26 Бюджетного кодексу присутній у вигляді розрізнених функцій у різних підрозділах.
Для ілюстрації наведемо наступні приклади. В структурі департаменту фінансів присутні підрозділи, які відповідальні за контроль над процесами формування та використання коштів місцевого бюджету, здійснює аудити ефективності використання бюджетних коштів; структурний підрозділ департаменту з питань безпеки та запобігання корупції слідкує за ефективним використанням матеріальних ресурсів бюджетних організацій місцевого бюджету та комунальних підприємств; відділ контролю міської ради проводить аудити ефективності наявних функцій в міській раді; департамент по роботі з персоналом здійснює контрольні повноваження щодо дотримання законодавства про працю в структурних підрозділах та комунальних підприємствах міської ради тощо [2].
Отже, можна зробити висновок, що практично кожен напрямок діяльності бюджетних установ та комунальних підприємств Маріупольської територіальної громади охоплений внутрішнім контролем та аудитом. Проте, розрізненість цих процесів не дає можливості керівнику високорівнево та централізовано бачити загальну ситуацію в громаді та відповідно приймати управлінські рішення.
Ще одним важливим викликом для системи внутрішнього контролю в Маріупольській громаді є перехід на використання міжнародних стандартів у сфері внутрішнього контролю та аудиту; без дотримання цих стандартів неможливо розбудувати ефективну та дієву систему. Прикладом таких стандартів є стандарти Інституту внутрішніх аудиторів та комітету COSO для приватного сектору, на підставі яких Комітетом з внутрішнього контролю Міжнародної організації вищих контролюючих органів (INTOSAI) розроблені стандарти внутрішнього контролю для державного сектору. В свою чергу, ці стандарти імплементовані в національне законодавство Методичними рекомендаціями з організації внутрішнього контролю розпорядниками бюджетних коштів у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах [3].
Зазначені стандарти містять базові аспекти розбудови ефективної системи внутрішнього контролю, а саме обов’язковість інтегрування в систему наступних елементів: внутрішнє середовище, управління ризиками, заходи контролю, інформацію та комунікації, моніторинг. Саме ці елементи є ефективним підґрунтям для формування та аналізу системи внутрішнього контролю будь-яких організацій.
Підсумовуючи вищевикладене, вбачається недостатній досвід установ та організацій бюджетної сфери в організації та здійсненні внутрішнього контролю. Це пов’язано з тим, що на законодавчому рівні встановлено лише єдині принципи, на яких повинні ґрунтуватися підходи щодо забезпечення побудови (або удосконалення) системи внутрішнього контролю [3].
Також неможливо розробити та рекомендувати до використання універсальну модель системи внутрішнього контролю внаслідок специфічних особливостей кожної окремої установи, організації, інституції та різного рівня розвитку вищезазначеної системи. Як наслідок, система, яка ефективно працює в одній установі, майже ніколи не буде діяти з тим самим ступенем ефективності в іншій установі. Ступінь розвитку системи залежить від галузі, особливостей функціонування, принципів, якими керується керівництво під час формування системи внутрішнього контролю.
Література:
1. Бюджетний кодекс України: Закон України від 08.07.2010 р. № 2456-VI. Дата оновлення: 20.09.2015. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2456-17/ed20150920 - Text (дата звернення: 01.12.2022).
2. Про внесення змін до структур та положень виконавчих органів міської ради: Рішення Маріупольської міської ради від 26.02.2021 № 8/4-205.
3. Про затвердження Методичних рекомендацій з організації внутрішнього контролю розпорядниками бюджетних коштів у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах:Наказ Міністерства фінансів України від 14.09.2012 р. № 995. Дата оновлення: 10.12.2014. https://zakon.rada.gov.ua/rada/show/v0995201-12#Text (дата звернення 01.12.2022).