Кращому розумінню природи законотворчої діяльності, меж повноважень парламенту по організації і здійсненню контролю за законотворчою діяльністю та інших суб’єктів законотворчої діяльності слугує з’ясування взаємозв’язків законотворчої діяльності та її похідного характеру від законодавчої влади і законодавчої діяльності.
Досягнення цілей законодавчої влади відбувається через законодавчу діяльність парламенту, що є основною, ключовою функцією парламенту і організаційним способом реалізації законодавчої влади держави та полягає у прийнятті від імені народу законів, як актів вищої юридичної сили, та введенні їх в дію. Повноваження на прийняття законів делегуються народом саме парламенту - Верховній Раді України. Верховна Рада України не вправі делегувати свої повноваження по прийняттю актів, що мають силу закону, будь-якому іншому органу, навіть в надзвичайних умовах.
Закон, як акт парламенту, набуває особливої ваги і значення. Закон отримує пріоритетність, вищість в ієрархії нормативних актів, що приймаються і діють у державі. Законом регулюються найбільш важливі суспільні відносини.
Законотворча діяльність є спеціальною організаційною юридичною діяльністю парламенту, його комітетів, народних депутатів та інших уповноважених суб’єктів, по визначенню потреб у регулюванні суспільних відносин законом, ініціюванні розробки, складанні, узгодженні, правовій експертизі, розгляду та прийняттю (виданню), державній реєстрації, опублікуванню, вступі в силу (набрання чинності) законів, дослідження їх ефективності і перегляду.
Комітети і тимчасові комісії Верховної Ради України відіграють провідну підготовчо-допоміжну роль у створенні належних умов для діяльності парламенту в Україні [1]. Аналогічно, й в інших сучасних країнах з розвиненим парламентаризмом з огляду на необхідність всебічного забезпечення ефективної реалізації функцій парламенту, пришвидшення його роботи та підвищення фаховості розгляду законопроектів та інших питань широко утворюються та функціонують відповідні парламентські комітети та/або комісії. У контексті вдосконалення статусу комітетів Верховної Ради України вбачаються актуальними питання основних видів, напрямків діяльності та ролі комітетів (комісій) парламентів зарубіжних країн.
Комітети Верховної Ради України, які створюються «для здійснення за окремими напрямами законопроєктної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, виконання контрольних функцій», в тому числі для розробки проєктів законів, попереднього розгляду та підготовки висновків і пропозицій щодо законопроєктів, внесених суб’єктами законодавчої ініціативи на розгляд Верховної Ради України; доопрацювання за дорученням Верховної Ради України окремих законопроєктів за наслідками розгляду їх у першому та наступних читаннях (за винятком прийнятих Верховною Радою України актів у цілому); узагальнення зауважень і пропозицій, що надійшли до законопроєктів; внесення пропозицій щодо перспективного планування законопроєктної роботи. Щодо контрольної функції комітетів, то вона полягає в аналізі практики застосування законодавчих актів у діяльності державних органів, їх посадових осіб з питань, віднесених до предметів відання комітетів, підготовці та поданні відповідних висновків та рекомендацій на розгляд Верховної Ради України [1].
У зарубіжних країнах конкретний статус парламентських комітетів та/або комісій прямо визначається їх призначенням, строком діяльності і персональним складом. За цим критерієм у бікамеральних парламентах можна виокремити наступні види комітетів і комісій: комітети (комісії) усієї палати, комітети (комісії) палати та об’єднані комітети (комісії) двох палат. Комітети і комісії палати за своєю організацією та функціями загалом подібні до комітетів і комісій однопалатного парламенту, водночас зосереджуючи діяльність на забезпеченні роботи не стільки парламенту в цілому, скільки палати [3].
Проведення засідань комітету усієї палати може бути ефективною формою загального розгляду й обговорення найважливіших законопроектів конституційного, фінансового та іншого характеру без необхідності дотримання всіх звичайних регламентних процедур. У той же час насправді комітет усієї палати є не стільки фаховим робочим органом, скільки специфічною формою сесійної роботи палати, що може бути зіставлена з процедурою загальнопарламентського обговорення в однопалатних парламентах. Попри вказані переваги робота комітету усієї палати зазвичай забезпечує здебільшого концептуальний, не спеціалізований і недостатньо ретельний розгляд ним відповідних питань.
Загальною рисою парламентаризму у зарубіжних країнах є формування виключно або переважно з членів парламенту комітетів (комісій) усієї палати, об’єднаних комітетів (комісій) двох палат, а також головних, "галузевих", спеціальних та інших комітетів (комісій) палати чи усього парламенту як його робочих органів, що здійснюють нормопроектні, контрольні та інші повноваження, а в окремих країнах самостійно виконують й деякі функції легіслатури.
Для України та більшості демократичних країн із розвиненим парламентаризмом найбільш оптимальною вбачається сильна система комітетів та/або комісій. Це визначається не лише формальними критеріями постійності їх функціонування і формальним закріпленням значних законопроектних і контрольних повноважень, але й реальним впливом таких парламентських органів на діяльність парламенту, здатністю ефективно здійснювати покладені на них функції.
Зокрема, посилення ролі парламентських комітетів в Україні першочергово має передбачати розширення конституційного регулювання їх статусу [2], збільшення їх законопроектних і контрольних повноважень, посилення взаємодії з урядом, продовження роботи ключових комітетів у міжсесійний період, інтенсифікацію комітетських слухань, деталізацію порядку роботи, посилення гарантій діяльності (інформаційних прав) комітетів і забезпечення реальної гласності в їх діяльності.
Література:
1. Закон України «Про комітети Верховної Ради України». Відомості Верховної Ради України від 10.05.1995. 1995 р., № 19, стаття 134.
2. «Положення про Комісію з питань правової реформи», затв. Указом Президента України від 7 серпня 2019 року № 584/2019. Офіційний вісник України. 2019 р., № 64, стор. 7, стаття 2209, код акта 95523/2019
3. CDL-AD(2019)019, Parameters On The Relationship Between The Parliamentary Majority And The Opposition In A Democracy: A Checklist, Opinion No. 845/2016, 24 June 2019, paras 119–121. [Параметри взаємозв’язку між парламентською більшістю та опозицією в демократії: контрольний список, Висновок № 845/2016, від 24 липня 2019 року, с. 119–121].